公平为先环境税诸多细节非缜密考量不可

主管部门正尝试设立新税种来治理污染排放。国家环境保护部副部长张力军9日说，关于环境税，财政部、税务总局和环保部一直在研究，现在已经有了一些基本的考虑。而在此之前，北京市发改委副主任张燕友已表示，征收环境税已获得相关部委的同意，中央政府已开始着手研究机动车环境税费改革的相关问题了。

以税收杠杆调控排污行为，在理论上完全有效，且在国外已有了数十年的实践。相比较我国目前收缴排污费的管控措施，征收环境税将更能提高环保监管的效率。据此而言，机动车环境税破题，具有积极的意义。然而，作为一个崭新的税种，机动车环保税若要成功推进，还需要全面考虑各种操作细节，以充分彰显其公平性所在。

环保税的设计原理，就是通过将市场主体的排污成本内化到市场价格之中，最终实现环境保护的目的。根据英国现代经济学家庇古的“社会资源适度配置理论”，当经济主体不必因自身的高消耗、高污染行为承担相应的社会成本时，他们可能会为了追求狭隘的利益最大化而肆意破坏环境，社会总体福利水平和生态效率由此降低。私人的最优安排引致了社会的非最优，这两种成本之间存在的差异可能非常大，而靠市场本身是无法解决的，只能由政府通过税收杠杆来引导。环境税对污染行为的惩罚性措施，将倒逼企业积极提高资源的利用效率，刺激企业去追求技术创新，以实现私人成本与社会成本的一致性。在全球对环境保护重视程度日渐提高的格局下，庇古的理论研究被付诸实践。西方发达国家从上世纪90年代起开始了“绿色税收”的改革，环境税正式走上前台且效果显著。例如，瑞典自1991年开征硫税以来，石油燃料的硫含量很快就降低到该国法定标准的50%以下，目前瑞典年二氧化硫排放量较税收征收前降低了1.9万吨。

当下，国内各地在环保方面普遍的做法是，通过征收“排污费”刺激企业治理、减排污染的积极性。但事实表明，由于行政权力充斥其中，导致这类经济惩戒手段的主观随意性较强，进而影响了社会环保监管的效率与公平。尽管从2003年开始，排污费实行收支两条线、专款专用的管理模式，规避了个别基层环保部门的道德风险，但情况仍不很理想。一方面，征收费率有较大的随意性，环保部门的征收能力、地方政府的支持情况、市场主体的环保意识等都会影响到最终的收费效率。去年8月的国家审计署报告显示，在此前的5年中，环渤海地区的13个城市少征的排污费和污水处理费达5.78亿元，占应征额的15%。另一方面，部分地方政府为了追求政绩，擅自将“减免排污费”作为优惠政策推出，以吸引各种投资。如此做法，极大地影响了“排污费”征收的公平性，也凸显了“以费代税”的弊病。

监管弱化以及市场主体环保意识的淡漠，让我国在经济高速发展的同时付出了沉痛的环境代价。国务院新闻办近日的公报显示，我国环境污染“局部好转、整体恶化”的趋势尚未根本转变，环境污染状况可能已达峰值。环境污染引发的社会成本日渐增高：空气污浊、土壤酸化、民众身心健康受损。这让我国经济增长的质量大打折扣。所以，当下对环境税的诸多探讨极具实践意义。在税费改革后，税务机构将代替环保机构成为管理部门，并根据既定的税基、税率以及环保部门的技术支撑向排污主体征税，行政色彩随之淡化。而且，相比排污费一般仅针对产业链末端环节征收的做法，税收的征缴环节则较为灵活，可以同时对生产、消费等多个环节征税。以此观之，以环境税替代现有排污费将会是大势所趋。

考虑到我国经济繁荣格局下私家车数量陡增，并成为城市主要污染源之一，笔者估计，征收机动车环境税，极有可能成为该税种全面推行的试水之举。如果那样，其中诸多细节设计就需缜密考量，以保证其在实践中的可行性。无疑，向机动车直接加征环境税可以立竿见影地抑制购车冲动和开车次数，有利于减少尾气排放。然而，机动车环境税的税基与税率如何确定、是否应差别化征收？此前已通过燃油费附加等税收鼓励节能，再次向机动车征收环境税是否有重复征税之嫌？尾气排放除了受总量影响外，还与其质量有关，作为国内成品油供给的垄断方，中石油等巨头是否也应承担其中一定比例的环境税税赋？这些疑问，涉及社会公平，能否科学解答，事关此次税费改革的成败。

任何一个税种，只有能同时兼顾效率和公平，才能淋漓尽致地发挥出调控杠杆的作用，否则就会引发一定的社会负效应。就此而言，机动车环境税费作为一个新兴税种，其征收时间、对象、税率都应经过公开透明并且充分的公众讨论，而绝不能以行政部门意图来影响立法进程。这是能把环境税“好事真正办好”的前提所在。

(作者系上海第一财经频道主持人，经济学博士)

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